In juli 2015 heeft het Hoogheemraadschap van Rijnland het aantal regels in de verordening – de “Keur” – drastisch gereduceerd. Een actie die vooruitliep op de nieuwe Omgevingswet. Voor veel plannen van burgers, bedrijven en gemeenten is daardoor geen melding of vergunning meer nodig. Zowel de klanten als het waterschap zouden hierdoor jaarlijks enkele tonnen kunnen besparen. Nu, ruim twee jaar later, is de conclusie dat deze risicogestuurde deregulering geslaagd is. Een terugblik door de ogen van een risicomanager.
Een dam met duiker aanleggen, een sloot dempen, een aanlegsteiger plaatsen. Allemaal activiteiten waar voorheen meestal vergunningen voor nodig waren van Rijnland. De regels van het hoogheemraadschap stonden destijds vooral in het teken van ‘nee [het mag niet], tenzij’. Maar kon het niet precies andersom oftewel: ja, tenzij? Een dergelijke kanteling zou een win/win-situatie zijn. Je zou dan mogen spreken van deregulering, efficiency of gewoon een slimme bezuiniging.
Waar het op neerkwam was dat een groot deel van de vergunningverleners bezig was met eenvoudige (lees: saaie) vergunningen die nauwelijks risico’s opleverden voor de waterkwantiteit. In enkele gevallen zat er achter een ‘onschuldige’ vergunningaanvraag een flinke burenruzie. De aanleg van een vlonder leidde bijvoorbeeld tot drie rechtbankzittingen en twee uitspraken van de Raad van State en vergde uiteindelijk meer dan 650 mensuren.
Het uitgangspunt in de Keur werd de zorgplicht voor de instandhouding van een goed watersysteem. Die plicht ligt voor een groot deel bij de initiatiefnemer, de klant. Hoe weet deze echter wat wel en niet mag op of aan het water? En hoe groot is het risico van een wildgroei van steigers, duikers en andere watersysteemobstakels? En last but not least: hoe verander je old school-vergunningverleners in proactieve meedenkers?
De hulpmiddelen
Het nalevingsvierkant biedt inzicht in de aanpak en de maatregelen die Rijnland heeft uitgevoerd. De kunst is om de vier E’s, die elk een vorm van risicomanagement vertegenwoordigen, slim te mixen, te beginnen met de E van Education. Dit omvat de inspanningen die zich richten op de normen en waarden van de doelgroep, zoals voorbeeldgedrag en voorlichtingscampagnes. Rijnlang ging in dit verband soms letterlijk de boer op. Land- en tuinbouworganisaties werden bezocht om ze een duwtje in de juiste richting te geven (meer vrijheid, maar dan ook de zorgplicht).
Engineering bestaat uit alle ingrepen zowel in de fysieke als de sociale omgeving die gewenst gedrag mogelijk maken. Rijnland kwam met een digitale regelchecker voor de initiatiefnemer, een relatief bescheiden investering. De gebruiksvriendelijke beslisbomen werden door de klanten goed gewaardeerd, omdat ze snel duidelijkheid geven in de (on)mogelijkheden van hun initiatieven.
Enforcement staat voor ouderwets handhaven. Rijnland koos er vooralsnog niet voor extra handhavers in te zetten om de ja-tenzij regel na te leven. Aanvankelijk werd een slag om de arm gehouden: zouden de mogelijke risico’s zich ook voor gaan doen? Vooralsnog lijkt daar geen sprake van te zijn en is extra inzet op Enforcement niet nodig. De laatste E staat voor Economics, oftewel maatregelen die een bepaald gedrag stimuleren of juist ontmoedigen. Rijnland besloot om – los van de education – klanten niet extra te stimuleren of af te remmen.
Het merendeel van de beschikbaar gestelde middelen besteedde Rijnland uiteindelijk aan Education, niet in de laatste plaats ook aan de eigen mensen. Met de volgende matrix in het achterhoofd bleken de meeste medewerkers in de categorie ‘welwillend’ of ‘vernieuwend’ te passen.
De zogeheten aanscherpers werden eveneens op waarde geschat toen er bijvoorbeeld discussie ontstond over veedrenkplaatsen bij kades. Moesten we nu wel vee weren van keringen? Kon dat niet anders? Dit leidde er toe dat vee nog steeds gewoon op waterkeringen mag lopen, maar ook dat het vee wordt ‘verleidt’ om gebruik te maken van speciale drenkplaatsen. Eventuele trapschade herstelt de klant zelf. Via de regelchecker kan de agrarische klant binnenkort een ‘model-drenkplaats’ downloaden die aan de meeste belangen tegemoet komt.
De voorbereidingen en de invoering van de nieuwe Keur stonden in het teken van uitleggen en meenemen van alle betrokkenen, zowel potentiële klanten als de eigen mensen. In totaal vergde dit zo’n vijf mensjaren.
De trekkers maakten al vroeg duidelijk dat het voor iedereen een leertraject zou worden, waarin fouten ‘gewoon’ gemaakt kunnen worden. Door de materie warm te houden op platforms en gremia en cases te bespreken, bereikte Rijnland de gewenste ‘mind set’, zowel bij de klanten als de medewerkers. Maar hoe staat het met de harde resultaten?
De resultaten
Uiteraard zijn er minder vergunningaanvragen geweest; deze zijn gehalveerd van ongeveer 1200 op jaarbasis naar 600. De vergunningen die nodig waren konden bovendien eenvoudiger worden aangevraagd en verwerkt. Dankzij de regelchecker werd de regeldruk aantoonbaar verlaagd, zo lieten klanten weten in interviews. Het aantal bezwaren nam eveneens af (geen rol meer in bijvoorbeeld burenruzies J).Hierdoor daalden de Rijnlandse kosten structureel met ruim drie ton per jaar.
Naast deze kpi’s was er de kritische succesfactor: in hoeverre hebben minder regels het watersysteem negatief beïnvloed? Uit de handhavingsacties bleek dat minder spelregels niet ten koste zijn gegaan van het watersysteem. Natuurlijk zat er een goochemerd bij die zijn extra lange steiger vlakbij een gemaal plaatste en was er die onverlaat die zijn tuin wat groter maakte door een stukje water te dempen. Maar dit waren vooralsnog uitzonderingen op de regel. Qua enforcement blijft Rijnland risicogestuurd vinger aan de pols houden.
Met de inzichten van nu resteert alleen de vraag: ‘waarom waren we hier niet eerder op gekomen?’
René Pennings (concernadviseur)
Eef van Huijssteeden (beleidsadviseur)
Beide werkzaam op het Hoogheemraadschap van Rijnland